Budgetanalyse 2023 | Parlament Österreich (2024)

Die vorliegende Haushaltsplanung für die Jahre 2023 bis 2026 spiegelt vor allem die Aus­wirk­ungen der hohen Inflations­raten, der beschlossenen Maßnahmen zur Teuerungsent­lastung und zur Bewältigung der Energiekrise sowie die Folgen ansteigender Zinsen wider. Es sind aber auch einige strukturell wirksame Maßnahmen und neue Schwer­punkte mit bedeutenden finanziellen Auswirkungen vorgesehen. Die Bedeutung der COVID‑19-Hilfszahlungen nimmt hingegen weiter ab.

Der BVA‑E 2023 sieht Auszahlungen iHv 115,1Mrd. EUR und Einzahlungen iHv 98,1Mrd. EUR vor. Daraus ergibt sich im Jahr 2023 ein negativer Nettofinanzierungssaldo iHv ‑17,0Mrd. EUR. Im Vergleich zum BVA 2022 fällt der Anstieg der Einzahlungen mit +13,7Mrd. EUR erheblich stärker aus als der mit +7,6Mrd. EUR budgetierte Auszahlungs­anstieg. Mittelfristig soll der Nettofinanzierungssaldo bis 2026 zwar deutlich zurückgehen, mit ‑8,7Mrd. EUR aber weiterhin klar negativ bleiben.

Um auf die hohe Unsicherheit bei der Budgetierung rasch mit entsprechenden Maßnahmen reagieren zu können, sieht der Entwurf zum Bundesfinanzgesetz 2023 (BFG‑E 2023) erneut umfangreiche Ermächtigungen iHv rd. 9,0Mrd. EUR (für Stromkostenzuschuss, Kompensa­tion energieintensiver Unternehmen, Gasversorgung, COVID‑19-Hilfszahlungen) vor, mit denen der Bundesminister für Finanzen in bestimmten Budgetbereichen zusätzliche Auszah­lungen genehmigen kann, ohne das BFG abzuändern und das Parlament zu befassen. Auch die Verlängerung der Verordnungs­ermächtigung bezüglich der budgetären Obergrenze für die Kurzarbeitsbeihilfen ist im Budget­begleit­gesetz 2023 vorgesehen. Die eingesetzten Flexibili­sierungsinstrumente und der weitere budgetäre Spielraum im Budgetvollzug durch Rücklagen­entnahmen schränken die Aussagekraft des BVA‑E 2023 ein und erschweren gemeinsam mit den aktuell hohen Inflationsraten und Änderungen in der Budgetstruktur den Vergleich mit dem Vorjahr.

Gemäß der Planung des BMF wird das gesamtstaatliche Maastricht‑Defizit 2022 bei 3,5% des BIP liegen und 2023 auf 2,9% des BIP zurückgehen. Mittelfristig erwartet das BMF vor allem durch das Auslaufen der temporären Entlastungs­maßnahmen einen Rückgang des Defizits auf 1,6% des BIP. Der gesamtstaatliche Schulden­stand steigt, ausgehend von 334Mrd. EUR im Jahr 2021, infolge der erwarteten Budget­defizite bis 2023 in Absolutwerten auf 367Mrd. EUR und bis 2026 auf 394Mrd. EUR weiter an. Da das nominelle BIP in diesem Zeitraum stärker anwächst als der Schulden­stand, sinkt die erwartete Schulden­quote dennoch von 82,3% des BIP im Jahr 2021 auf 72,5% des BIP im Jahr 2026.

Neben den umfangreichen temporären Entlastungs­maßnahmen wurden zuletzt auch mehrere expansiv ausgerichtete strukturelle Maßnahmen beschlossen, sodass die Ausrichtung der Fiskal­politik insbesondere zu Beginn der Planungs­periode trotz des Auslaufens der COVID‑19-Hilfszahlungen weiterhin als expansiv eingeschätzt werden kann. Diese expansive Ausrichtung wird auch durch die seit 2020 temporär ausgesetzten EU‑Fiskalregeln ermöglicht. Der starke Anstieg des Zins­niveaus, die verschlechterten Konjunktur­erwartungen und strukturell wirkende diskretionäre Maßnahmen (vor allem Abgeltung der kalten Progression, Valorisierung der Sozial­leistungen) führen auch mittelfristig zu deutlich negativen Budget­­salden. Nach einem Inkrafttreten der Fiskalregeln ab 2024 könnte es auf Basis der Budget­­planung des BMF insbesondere bei der Regel zur Ein­haltung eines strukturellen Budgetdefizits von maximal 0,5% des BIP (mittelfristiges Haus­haltsziels) zu einer Abweichung kommen. Dieses soll auch 2026 noch 1,6% des BIP betragen.

Die unsicheren volkswirtschaftlichen Rahmenbedingungen seit Ausbruch der COVID‑19-Pandemie, der Krieg in der Ukraine und die Teuerungskrise führten zu größeren Revisionen in den Konjunkturprognosen. Im letzten Jahr wurden insbesondere die Inflations­prognosen nach oben angepasst. Das WIFO prognostiziert aktuell eine Inflations­rate von 8,3% für das Gesamtjahr 2022 sowie von 6,5% für das Jahr 2023. Die höhere Inflation hat auch Auswir­kungen auf die Leitzinssätze, die von der Europäischen Zentralbank (EZB) mehrfach ange­hoben wurden. Das WIFO erwartet einen damit in Zusammen­hang stehenden Anstieg der Rendite für 10‑jährige Bundesanleihen auf 4,1% im Jahr 2023 und auf 5,3% im Jahr 2024.

Bei der Wirtschaftsleistung setzt sich der Aufholeffekt auch im Jahr 2022 mit einem realen Wachstum iHv 4,8% fort, es zeichnet sich allerdings bereits eine Verlangsamung der konjunkturellen Dynamik ab. Für das Jahr 2023 prognostiziert das WIFO eine Stagnation mit einem fast unveränderten realen BIP (+0,2%), ab 2024 soll die Wirtschafts­­leistung wieder moderat steigen. Aufgrund der höheren Preise verzeichnet das nominelle BIP dagegen auch 2023 ein kräftiges Wachstum (+6,0%). Die Arbeitsmarkt­entwicklung ist aktuell noch wenig betroffen. Ab dem Jahr 2023 wird eine leicht steigende Arbeitslosigkeit erwartet, die allerdings im gesamten Prognose­zeitraum unter dem Niveau des Jahres 2019 liegen soll.

Temporäre Maßnahmen zur Krisenbewältigung haben weiterhin einen maßgeblichen Einfluss auf die Budgetentwicklung. Im BVA‑E 2023 führen insbesondere der Stromkosten­zuschuss für Haushalte iHv 2,7Mrd. EUR und der Energiekosten­zuschuss für Unternehmen iHv 850Mio. EUR zu Mehrauszahlungen. Für beide Maßnahmen sind darüber hinaus BFG-Ermächtigungen von 3Mrd. EUR bzw. 1Mrd. EUR vorgesehen. Einzahlungsseitig bewirken 2023 insbesondere der Teuerungs­absetz­betrag für Arbeitnehmer:innen und weitere tempo­räre Entlastungsmaßnahmen (z.B. Energie­abgaben­senkung) Mindereinzahlungen.

Die Auszahlungen zur COVID‑19‑Krisenbewältigung gehen zwar deutlich zurück, sie sind mit 2,7Mrd. EUR im BVA‑E 2023 jedoch insbesondere für COfa*g‑Zuschüsse und Auszahlungen in der UG24‑Gesundheit weiterhin beträchtlich. Für die Gas­reserve, die 2022 voraussichtlich Kosten iHv 3,8Mrd. EUR verursachen wird, und für Maßnahmen der Gas­diversifizierung sind im BVA‑E 2023 nur noch rd. 195Mio. EUR budgetiert. Durch die Inanspruchnahme der BFG-Ermächtigung iHv 2,5Mrd. EUR könnte dieser Betrag jedoch erheblich überschritten werden.

Im Budget 2023 und im Finanzrahmen sind sowohl einzahlungsseitig als auch auszahlungs­seitig einige strukturell wirksame Maßnahmen und Schwerpunkte vorgesehen.

Mit dem dritten Teuerungs‑Entlastungspaket wurde eine Abgeltung der kalten Progression und die Valorisierung weiterer Sozial­leistungen beschlossen. Laut Progressionsbericht von WIFO und IHS beträgt die im Jahr 2023 abzugeltende kalte Progression 1,85Mrd. EUR. Weil diese im Vergleich zu einem Szenario ohne zukünftige Steuer­anpassungen berechnet wird, steigt sie mit jedem weiteren Jahr an und beträgt 7,78Mrd. EUR im Jahr 2026. Ein kleinerer Anteil davon wird dabei jeweils erst in Folgejahren zahlungswirksam und etwa ein Drittel der zahlungs­wirksamen Abgeltung wird von den Ländern und Gemeinden getragen. Das Ent­lastungs­volumen aus der Valorisierung weiterer Sozialleistungen steigt von 0,36Mrd. EUR im Jahr 2023 auf 1,29Mrd. EUR im Jahr 2026 an. Auch die schrittweise eingeführte Ökosoziale Steuerreform (ÖSSR) führt im Zeitraum des Finanzrahmens zu einer zunehmenden Ent­lastung von Privat­haushalten und Unternehmen. Die diesbezügliche Belastung des Bundes­haushalts steigt von 2,47Mrd. EUR im Jahr 2022 auf 4,05Mrd. EUR im Jahr 2026 an.

Mit dem vorliegenden Budgetentwurf soll eine deutliche Aufstockung der bereitgestellten Mittel für die Förderung von Klimaschutzinvestitionen und die Erhöhung der Nachhaltigkeit und Energieeffizienz von Wirtschaft und Industrie erfolgen. Die für diese Maßnahmen neu verfügbaren Mittel betragen im Jahr 2023 rd. 0,9Mrd. EUR und steigen bis 2026 auf rd. 1,4Mrd. EUR an. Mit einer Novelle des Umweltförderungsgesetzes werden einerseits bestehende Förderschienen aufgestockt und andererseits zwei neue Förderprogramme für Energieeffizienzmaßnahmen und die Transformation der Industrie geschaffen.

Landesverteidigung und innere Sicherheit bilden gemäß Strategiebericht 2023 bis 2026 einen budgetären Schwerpunkt und schlagen sich in entsprechenden Auszahlungserhöhungen nieder. Die Auszahlungs­obergrenzen der UG14‑Militärische Angelegenheiten werden für den Zeitraum 2023 bis 2026 in Summe um den Betrag von 5,25Mrd. EUR aufgestockt, was auch in einem Landesverteidigungs-Finanzierungsgesetz festgeschrieben werden soll. Die Auf­stockung des Budgets einschließlich der Pensionen des Verteidigungsbereichs orientiert sich an einem jährlichen Zielwert von 1% des zuletzt festgestellten BIP. Der BVA‑E 2023 der UG14 ohne Pensionsauszahlungen für Heeres­angehörige beträgt 0,7% des für 2023 erwarteten BIP. Die Zusatz­mittel für innere Sicherheit (+12,5% im BVA‑E 2023 gegenüber dem BVA 2022) dienen im Wesentlichen der Absicherung eingeleiteter Reformen einschließlich der Personal­offensive und setzen neue Akzente bei Resilienz- und Krisenvorsorge, beim Ausbau polizeilicher IT-Anwendungen/Digitalisierung sowie bei Schutz­ausrüstung, Einsatztechnik und Ausstattung der Polizeibeamt:innen.

Im Pensionsbereich wurden in den letzten Jahren einige strukturell wirkende expansive Maßnahmen beschlossen. Das Pensions­anpassungs­gesetz 2023 führt zu einer nur geringen strukturellen Mehrbelastung, die in erster Linie aus der über die Inflationsrate hinausgehenden Erhöhung der Ausgleichs­zulagen­richtsätze resultiert. Die Direktzahlung 2023 wirkt nur temporär. In Summe steigen die Auszahlungen in der UG22‑Pensionsversicherung und der UG23‑Pensionen – Beamtinnen und Beamte im BVA‑E 2023 um 2,7Mrd. EUR auf 25,5Mrd. EUR.

Für die Pflegereform sind im BVA‑E 2023 in unterschiedlichen Untergliederungen insgesamt 0,8Mrd. EUR vorgesehen. Diese umfasst insbesondere Maßnahmen im Bereich der Pflege­ausbildung und einen Zuschuss an die Länder zur Verbesserung der Einkommenssituation für die Pflegekräfte. Da es sich zum Teil um Einmalmaßnahmen handelt, sinkt der Mittelbedarf in den folgenden Jahren.

Die Finanzierungskosten in der UG58‑Finanzierungen, Währungstauschverträge steigen in den nächsten Jahren deutlich an. Die Auszahlungen im Finanzierungs­haushalt des BVA‑E 2023 sind mit 8,68Mrd. EUR um 4,38Mrd. EUR höher als im BVA 2022, wobei die tatsächlichen Auszahlungen im Jahr 2022 über dem budgetierten Wert liegen werden. Der schnelle und beträchtliche Anstieg im Finanzierungs­haushalt trotz der langen durch­schnittli­chen Restlaufzeiten der bestehenden Schulden ist insbesondere auf die Auszahlungen für Disagien bei der Aufstockung bestehender Anleihen zurückzuführen. Im Ergebnishaushalt erfolgt hingegen eine periodengerechte Verteilung von Agien und Disagien auf die gesamte Rest­laufzeit. Die Aufwendungen weisen daher einen glatteren Verlauf auf und steigen im BVA‑E 2023 um 1,44Mrd. EUR auf 4,52Mrd. EUR. Die für das Maastricht-Defizit relevanten gesamtstaatlichen Zinsausgaben sollen von 1,0% des BIP im Jahr 2022 auf 1,5% des BIP im Jahr 2026 steigen.

Der Ausbau des Gewaltschutz­pakets wird im Budgetbericht 2023 mit zusätzlichen 19,3Mio. EUR beziffert. Die zusätzlichen Mittel insbesondere im BKA, im BMI und im BMSGPK dienen unter anderem der Stärkung von Gewaltschutz­einrichtungen, der opfer­schutz­orientierten Täterarbeit, dem Ausbau von Familien­beratungs­stellen, neuen Projekten speziell für Frauen mit Migrations­hintergrund, zielgerichteten Projekten zur männerspezifi­schen Gewaltprävention sowie der Gewaltprävention im Justizbereich.

Die Mittel für den Ausgleichsfonds zur Integration behinderter Menschen in den Arbeitsmarkt werden 2023 und 2024 um jeweils 30Mio. EUR erhöht. Zur Verbesserung der gesamt­gesell­schaftlichen Teilhabe von Menschen mit Behinderung werden dem Unterstützungs­fonds für Menschen mit Behinderung 2023 und 2024 jeweils50 Mio. EUR zur Verfügung gestellt.

Die im BVA‑E 2023 budgetierten Auszahlungen steigen gegenüber dem Voranschlag 2022 um 7,6Mrd. EUR auf 115,1Mrd. EUR an. Ein wesentlicher Teil dieses Anstiegs ist auf höhere Zinszahlungen, höhere Auszahlungen für Pensionen und die angeführten strukturellen Reform­maßnahmen zurückzuführen. Darüber hinaus kommt es in den Bereichen Bildung, Wissenschaft und Forschung insbesondere aufgrund höherer Gehaltszahlungen zu Auszah­lungs­steigerungen. Dämpfend wirken der Rückgang der COVID‑19-Hilfszahlungen und die deutlich geringeren Auszahlungen für die strategische Gasreserve.

Die im BFRG‑E 2023-2026 für 2023 vorgesehene Auszahlungs­obergrenze ist mit 123,3Mrd. EUR um 8,2Mrd. EUR höher als die Auszahlungen im BVA‑E 2023, weil Ermäch­tigungen nur im BFRG, budgetierte Rücklagenentnahmen hingegen nur in den veranschlagten Auszahlungen im BVA erfasst werden. Ab 2024 steigt die Auszahlungs­obergrenze schrittweise von 109,6Mrd. EUR auf 116,2Mrd. EUR an. Gegenüber dem letztgültigen BFRG 2022-2025 wurden die Auszahlungs­obergrenzen für alle Jahre nach oben korrigiert. Wie in vergangenen Finanzrahmen werden dabei auch planbare Maßnahmen oder Entwicklungen oft nicht durch­gängig, sondern nur sukzessive in kleinen Schritten im Finanz­rahmen angepasst. Auch Aus­wirkungen der Inflation sind vor allem ab 2024 nur bedingt berücksichtigt. In einem Umfeld mit unsicherer Inflations­entwicklung entfalten nominelle Obergrenzen nur eine begrenzte Steuerungsfunktion. Jedenfalls sollte bei der Umsetzung der Evaluierung der Haushalts­­rechtsreform die Transparenz bei der Ermittlung der Obergrenzen und deren jährlicher Über­leitung deutlich erhöht werden.

Die Einzahlungen steigen in der Planungsperiode. Im BVA‑E 2023 sind Gesamt­einzahlungen iHv 98,1Mrd. EUR veranschlagt, eine deutliche Steigerung gegenüber dem budgetierten Wert von 84,4Mrd. EUR des BVA 2022. In der weiteren Planungs­periode steigen die Einzahlungen des Bundes weitgehend gleich wie das allgemeine Preisniveau auf 107,5Mrd. EUR im Jahr 2026 an. Trotz der Eintrübung der konjunkturellen Lage und neuer Maßnahmen wie insbe­sondere der Abgeltung der kalten Progression werden gegenüber der bisherigen Planung vom Frühjahr 2022 nunmehr deutlich höhere Einzahlungen erwartet. Dies ist im Wesentlichen eine Folge der aufgrund der hohen Inflationsraten revidierten nominellen Werte in der aktuellen WIFO-Konjunkturprognose.

Die Öffentlichen Bruttoabgaben werden 2023 iHv 109,1Mrd. EUR veranschlagt, wobei es gegenüber dem BVA 2022, der im Vollzug deutlich überschritten werden wird, insbesondere bei der Körperschaftsteuer (+3,5Mrd. EUR), der Umsatzsteuer (+3,2Mrd. EUR) und der Lohnsteuer (+1,9Mrd. EUR) zu Einzahlungsanstiegen kommt. Für die nationale CO₂-Bepreisung werden Einzahlungen iHv 1,0Mrd. EUR veranschlagt. Hohe inflationsbedingte Anstiege bei den für das Abgabenaufkommen wesentlichen nominellen volkswirtschaftlichen Kennzahlen (z.B. Lohnsumme, Privatkonsum) führen zu einem kräftigen Aufkommens­­wachstum, das durch die im Rahmen der Teuerungs-Entlastungspakete und der ÖSSR beschlossenen Maßnahmen gedämpft wird.

Zu weiteren Einzahlungsanstiegen im BVA‑E 2023 kommt es insbesondere in der UG46‑Finanzmarktstabilität (+2,6Mrd. EUR) aufgrund der Tilgung von ABBAG‑Darlehen für die KA Finanz AG und in der UG45‑Bundesvermögen (+0,5Mrd. EUR) überwiegend aufgrund höher veranschlagter Dividenden der Verbund AG und der ÖBAG. Zu größeren Einzahlungs­anstiegen von jeweils rd. 0,4Mrd. EUR kommt es auch in der UG20‑Arbeit und in der UG25‑Familie und Jugend.

Im BVA‑E 2023 werden insgesamt 119Wirkungs­ziele auf Untergliederungsebene ausge­wiesen. Der überwiegende Teil dieser Ziele ist trotz erheblicher Herausforderungen und neuer Schwerpunkte im Vergleich zum Jahr 2022 unverändert geblieben. Zwei Wirkungsziele wurden neu aufgenommen, die in der UG17‑Öffentlicher Dienst und Sport den Sport als Motor zur Förderung unterrepräsentierter Gesellschafts­gruppen (Gleichstellungsziel) und in der UG41‑Mobilität die Forcierung der Mobilitätswende zur Erreichung der Klimaneutralität 2040 betreffen. In den Wirkungs­informationen wurden die aktuellen Krisen­situationen primär bei den Maßnahmen und Indikatoren angesprochen, diese könnten aber auch in den Wirkungszielen selbst eine stärkere Berücksichtigung finden. So führten die aktuellen Krisen­situationen auch bei den Wirkungszielen zur Gleichstellung kaum zu Anpassungen. Lediglich bei einigen Indi­katoren wird bei der Nichterreichung oder der weiteren Entwicklung von Zielwerten auf deren Auswirkungen im Hinblick auf die Gleichstellung Bezug genommen.

Die Angaben zur Wirkungsorientierung sollen auch die Umsetzung der Ziele zur nachhaltigen Entwicklung (Sustainable Development Goals – SDGs) unterstützen, könnten jedoch noch besser mit Indikatoren des EU-Sets für die SDGs abgestimmt werden. Österreich liegt bei den meisten Indikatoren des EU-Sets über dem EU‑Schnitt und schneidet bei 23 der 36 vom Budgetdienst identifizierten Indikatoren besser als der EU-Durchschnitt ab (z.B. Straßen­­ver­kehrstote, Langzeit­arbeitslosen­quote, F&E-Personal). Bei 12Indikatoren liegt Österreich unter dem EU-Durchschnitt (z.B. Gesunde Lebensjahre bei der Geburt, Hochgeschwindigkeits-Internetzugang, Öffentliche Entwicklungshilfe als Anteil am Bruttonational­einkommen).

Dem Nationalrat werden mit dem Budgetbericht und dem Strategiebericht zum Finanz­rahmen zeitgleich zwei Berichte zur Erläuterung der Budget­unterlagen vorgelegt, deren Inhalte für 2023 erstmals konsolidiert wurden. Generell schwächt die seit 2018 erfolgte gemeinsame Behandlung von BFG und BFRG aber den Stellenwert des Finanz­rahmens und der Diskussion über die strategischen Aspekte des Budgets.

Die Evaluierung der Haushalts­rechts­reform hat zahlreiche Verbesserungs­potenziale zur Erhöhung der Transparenz aufgezeigt, von denen ein Großteil noch nicht umgesetzt wurde. Gerade in einem sehr volatilen und durch Krisen gekennzeichneten Umfeld bestehen wesentliche Verbesserungspotenziale zur Erhöhung der Transparenz der Entscheidungen. Diese betreffen beispielsweise eine transparente Darlegung der Berechnungs­grundlagen (Mengen- und Wertgerüst) bei wesentlichen Budget­positionen, die systematische Überleitung der Auszahlungs­obergrenzen des geltenden BFRG in das nachfolgende BFRG sowie eine detailliertere Prognose des Budgetvollzugs bis zum Ende des Finanz­jahres zur Sicherstellung eines aussagekräftigeren Vergleichs­werts mit dem aktuellen Budget.